文／胡晓义

作者系中国社会保险学会会长、人力资源和社会保障部原副部长

    2035年，是党的二十大确定到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国战略安排的第一步节点。自现在起，中国经济社会将发生若干标志性变化，深刻影响养老保险事业发展的走向和节奏，值得高度关注，也是前进的机遇与动力。

城镇化进程： 

职保、居保的比重转换与 

整合前景 

    2012年至2023年，我国常住人口城镇化率从53%提高到66%。同期，城镇职工基本养老保险制度（以下简称职保）、城乡居民基本养老保险制度（以下简称居保）两大养老保险制度参保人数占比发生显著变化——从39︰61变为49︰51。如果剔除各自的断缴者，实际已经出现职保覆盖人数超过居保覆盖人数的结构性逆转。到2035年，我国人口城镇化率有望接近80%。这一期间还会有多少人由居保转入职保？基金平衡将面临哪些新挑战？财政压力有多大？都是需要预判并应对的问题。

    进一步观察：目前职保筹资的80%来自缴费，有约15%的财政补助，属于典型的社会保险模式；居保筹资的60%源自财政供款，缴费收入只占30%，属于非缴费型普惠制与社会保险的混合模式。随着城镇化进程的加快，大量劳动力进城务工，居保制度覆盖群体中，缴费者占比持续走低，而养老金领取者占比从2012年的27%提高为2023年的44%。到2035年，这一比重将上升到什么程度？制度是否演化为完全的普惠制？居保与职保两大制度的功能与关联会有什么变化？也需要预判和筹划。有人建议整合为统一的国民年金制度，这可以作为学术愿景之一，但需要探究必要条件与成熟时机。与此相关的另一个课题是：随着乡村振兴战略的推进和土地流转、适度规模经营政策的普及，相当一部分农村居民从传统的“农民”转换为乡村企业的工薪收入者或独立经营者，他们的养老保险是沿用居保制度，还是纳入职保制度，或是介于二者创新政策？也需要跟踪实践进程进行思考与实验。
 

就业结构变迁： 

社保制度要有更强包容性 

    我国已经建成世界上规模最大的社会保障体系，养老保险覆盖十几亿人是重要表征。国际劳工组织以养老金制度实际分别覆盖老年人和劳动力人口的比例来观察各国施行的有效性，我国养老金制度老年人覆盖率达100%（全球只有24个国家达到），劳动力人口覆盖率达85.4%，不仅大大超过全球平均值，而且高于中高收入国家的平均值，成绩举世瞩目。

    具体分析，覆盖缺失的群体集中在城镇4.7亿就业人口中的农民工、灵活就业人员、新就业形态劳动者。国家统计局公布的数据显示：外出农民工17658万人，占城镇就业人口总数的37.5%；人力资源和社会保障部统计有超过7000万人以个人身份参保，占企业参保职工总数的比例超20%；全国总工会发布的第九次职工队伍状况调查显示，新就业形态劳动者8400万人。各方面数据一致表明：中国劳动力市场结构正在发生巨变——越来越多的劳动者脱离原来“单位工作”模式，成为“非标准就业者”。

    针对这一变化，未来10年要继续把扩大覆盖面摆在养老保险体系建设的重要位置，并追求高质量扩面——更广泛、更持续、更稳定的参保。其关键是要解决传统制度及管理模式与劳动力市场现实脱节的矛盾，重点在两方面取得突破：一是增强制度的包容性，使之覆盖更多“非传统劳动关系”就业群体，特别是探索将新就业形态劳动者纳入养老保险的方法和路径。一个具有挑战性的理论和现实问题是，负有劳动组织责任的网络平台与劳动者的社保责权如何设定？如果单纯强调平台的“非雇主”身份和低成本运营需要，把承担其派发工作任务的劳动者简单推向“个体从业人员”范围，无疑会损害这部分群体的社保权益。当然，刻板地强调平台企业履行“雇主”的参保缴费责任，也是脱离实际的。所以，问题的实质不是“该不该”纳入，而是“怎么样”覆盖，即针对平台企业经营管理和签约劳动者分散流动的特点，优化、创新政策框架，增强弹性。这方面，新就业形态就业人员职业伤害保障制度的试行迈出了第一步，其经验特别是开放性思维值得借鉴。二是增强管理的适应性。探索适应新就业形态劳动者特点的参保、缴费、转续、支付方式，这是新课题，难度不小。幸好社保管理信息化水平已今非昔比，基于技术进步的管理创新大有可为。

老龄化加深： 

战略储备基金的增量与 

有序动用 

    2012年至2023年，我国60岁以上人口占比从14.3%猛增到21.1%，进入中度老龄化阶段。国家已为此在社会保障领域作了必要资金准备，目前各项养老基金储备积累总量约18万亿元，进入市场实际投资运营的有12万亿元，其中全国社保基金权益资产和国有资本划转合计约4.5万亿元。这两笔资金具有战略储备属性，过去多年大体处于只进不出的“入仓收储期”。未来，我国人口老龄化程度继续加深，预计将进入超30%的重度区间，特别是企业职工基本养老保险抚养比接近0.4是大概率事件，战略储备基金必定出现运行拐点——进入有进有出的“开仓放粮期”。 

    因此，需要对两个急迫问题作出响应：一是比较精确地预判拐点出现时间，力争在有限的时间里寻求更多财务资源，加大战略储备，增厚家底。二是抓紧制定基金投放的规则——触发动用的临界条件、确定动用规模的参数、决策程序、资金流程等，以期届时从容不迫、有据有序地使用这项战略储备。这不仅是全国社保基金自身的运行问题，更要与基本养老保险基金等资源变量统筹安排。

多层次体系建构： 

确定各支柱的适当比例 

    我国已初步搭建起多层次多支柱养老保险体系架构，同时各方面都意识到，应当加快发展第二、第三支柱。但要回答一个基本问题，各层次之间应当发展到怎样的比例关系才是恰当的——比如是“532”还是“442”？有的倾向于二、三支柱占比更高，扩大投资运营规模，使金融工具有更大的作为空间；有的则倾向于强化政府保发放责任，规避不确定风险。未来，要兼顾市场运行与社会管理需求，设定较清晰的结构目标，指引各层次养老保险有序调整和稳步推进，争取同向、合力、共赢。

   研究多支柱结构的均衡比例，至少有两个基本方法：一是进行国际比较，立足中国特色。各国养老金计划的多支柱结构差异颇大——有的基本层较薄弱，注重职业性年金和私人养老计划；有的则强调基本层的厚重对社会稳定的保障，市场化功能不强。在权衡、借鉴国际案例基础上，思考适合我国国情的结构安排应顾及的因素，包括政治经济、历史文化、治理架构及社会关切等。二是确定重点参量。各支柱的运行模式不同（现收现付或储备积累），不宜用收入总额、积累额等参量来研判比例关系。比较可行的视角是：宏观看支出——重点观察养老基金总支出中各支柱占比（如2019年至2023年，企业年金/职业年金实际支出额相当于基本养老保险的比例从1.1%上升为2.1%），微观看收入——着重分析不同群体个人老年保障收入中的各支柱占比，以此摸索规律，恰当设定各支柱平衡的长期目标。

    除了以上4项，还有一些重大议题，如在新的经济运行环境下完善基本待遇调整机制、基金全国统筹的提质与扩容、养老保险立法等，都是新时代新征程的必答题，需要各方面共同努力，完成新的养老保险改革发展顶层设计，并在实践中大力推进落实与创新。